1 引言

　　20世紀90年代末，中國進入新的歷史發展期，社會主義市場機制全面建立，城市發展呈現高速度快節奏的特征，全球化城市時代的來臨給中國城市規劃行業發展既帶來了機遇更帶來了挑戰。一方面城市規劃迎來了前所未有的重視度，同時也承受著越來越強的社會不滿度。越來越高的重視度，既反映在各種政府文件、各級領導的講話中，也反映在廣大市民對規劃工作的關注，媒體對規劃消息報道量的增加。越來越強的社會不滿度主要表現在因規劃建設引發矛盾的百姓群訪案件數量增加，有關規劃審批行為的法律訴訟案件數量也在上升。從中可以明顯地感受到社會對規劃關注的深度和廣度，社會各界對于規劃參與的積極性不斷上升，城市規劃已不僅僅只是規劃師的技術性工作，更是政府和規劃職能部門的法定工作，也是社會每一位公民、利益相關的城市政府部門的重要責任和義務。規劃參與的必要性、廣泛性、系統性必須引起各級政府的重視，使規劃參與機制在規劃編制過程中得到體現，并且在規劃實施、監督檢查過程中發揮其應有的作用。

　　2 區域層面的規劃參與

　　2.1 城市區域發展的趨勢與矛盾

　　全球經濟一體化背景下，中國在城市化過程中城市群或城市密集地區日趨形成并完善，隨著經濟發展和信息網絡化的建設，城市區域化的特征也越發明顯，城市中的人流、物流、信息流在區域間通過空間網絡組織進行流動，城市不僅僅是一個單一的個體，還是屬于區域系統下的子系統。在這種背景下，城市密集區域勢必要發展成一個公平、公開又具競爭力的管治和協調系統，以保障區域與城市的可持續發展。

　　為了在城市區域建立合理的管治和協調系統，各級政府開始重視區域規劃的編制。如廣東省政府組織編制的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》就屬于區域規劃的成功案例。區域規劃旨在對區域各城市所處的自然和社會經濟條件分析的基礎上，對其產業、居民點和重要市政工程設施、資源保護進行全面發展規劃，合理配置資源，使區域內各城市之間形成良好的協作互補共生關系，以達到區域內資源共享，使城市建設良性發展，從戰略意義上保證國民經濟合理發展和城市協調布局。

　　但是，在區域內各城市之間因行政區劃的存在導致經濟運行、生活成本、發展機遇和利益分配的不一致，在強烈追求自身利益最大化動機的驅使下，地方政府借行政區劃手段展開對區域內發展資源、發展機遇和發展空間的爭奪，這種惡性爭奪既嚴重阻礙了區域規劃戰略目標的實現，也制約了城市的永續良性發展。因此，在區域規劃的編制實施過程中必須搭建一個區域性規劃參與的平臺，在科學分析和合理論證的前提下，綜合協調不同行政區劃的各城市之間的利益沖突。

　　2.2 建立區域層面規劃參與的信息平臺

　　城市群或城市密集地區在中長期時間內是增長還是衰落，在經濟發展、基礎設施、環境保護和社會公平領域都面臨著戰略決策選擇，并要將重大的決策落實到區域規劃和管理層面。理解、分析這些問題，為這些問題提供解決方案和決策支持，往往需要地理信息和地理信息技術的幫助。

　　城市群GIS系統正是適應區域規劃和管理的需要，透過跨政府部門、跨行政區域的政府、學術、商業等機構的協作，共建和共享地理、人口、經濟、資源、交通等空間信息基礎設施，發展多種多樣的地理信息應用系統，服務于城市區域規劃、環境保護、資源利用、大型基礎設施建設、災害防護等，服務于區域管治的決策和行動。通過積累地理信息、制作專題地圖、空間模型分析等手段使參與者獲得共識，并付諸行動。借助區域城市群GIS系統，使各政府在跨行政區域的協作運行中更好地掌握信息，了解區域發展問題，全面分析問題，為正確的決策投資提供參考，是區域層面的規劃參與機制實現的不可缺少的信息基礎平臺。

　　2.3 建立“官方”和“非官方”的規劃參與途徑，為區域性規劃參與提供行政保證和社會支持

　　所謂“官方”規劃參與途徑是指官方的意見交流和協商，通過區域內不同行政區劃的各個城市推出政府官員，聯合各個城市的規劃專家，組成區域性的規劃指導委員會。在區域規劃編制過程中，定期召開現場或遠程網絡會議，在城市群GIS系統分析的基礎上，合理解決資源配置和利益協調問題，作為區域規劃編制的政策指導和行政保證。

　　而“非官方”規劃參與途徑是指利用咨詢、談判、公示、聽證等措施，在官方的規劃參與途徑之外，開辟一條不完全是官方的意見交流和協商行動的渠道，通過制定公平準則，建立公開的規劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規劃的全過程，以尋求解決區域發展中的各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的區域規劃。雖然這個過程可能意味著大量的時間與精力耗費，但卻是使區域規劃由圖紙走向實施的重要保障機制。這種協商契約式的規劃可以處理包括經濟結構的調整、就業市場的開拓、環境污染的防治，以及土地資源的需求、開敞空間的建設和區域基礎設施的共享等問題，也可在目前已經頻繁出現的有關爭奪城市發展機遇和信息共享處理等方面加以運用。

　　2.4 建立規劃執行監督機制和法律法規保障體制

　　強調規劃參與的責任制和規劃成果的法定性區域規劃是指導和協調區域內相關利益城市合理有續健康發展的重要綱領性文件。長期以來，區域規劃沒有相應的法律地位，導致它的指導剛性較小，彈性太大。國家出臺強制性條文時，雖然強調了省域、市域、縣域城鎮體系規劃編制中必須劃定強制保護的區域，但對如何劃定和如何操作落實保護區域卻沒有進一步明確相關的操作細則和法定運作主體、程序和監督部門。從城鄉區域協調發展的角度看，城市規劃法修改的重點要確定更加科學合理、層次分明的規劃編制體系，完善“一書兩證”的審批制度，增加聽證程序，明確區域規劃、城鎮體系規劃的法定地位。

　　建立一個成員廣泛，非政府官方性質的規劃監督委員會，由社區代表和行業代表組成，直接向國家有關主管部門負責，對各個城市的規劃執行進行監督，并就不同時期的規劃發展做出總結報告，防止區域內的不良競爭，對違規的地方政府提出公示，明確規劃參與的責任制。

　　3 政府各部門和規劃編制部門互動的規劃參與機制

　　3.1 政府各部門規劃參與的法定性和連續性

　　區域規劃是具有戰略指導意義的發展規劃，對于物質空間的劃分，土地利用及產業布局等相關具體內容，必須依靠各城市政府組織規劃部門進一步編制下一層次的規劃加以確定。而城市總體規劃是實現區域規劃目標的重要手段，傳統總規編制的過程往往是政府部門制訂發展方向、戰略和指導思想，然后委托相關規劃部門進行編制，在編制過程中，政府各部門就不同階段的成果提出相關意見指導規劃編制。在這個過程中，政府各部門并沒有參與城市規模論證、用地性質確定和空間布局等城市發展的重要規劃內容的具體討論，僅僅是在對于不同階段規劃成果的編制意見中更多地體現行政長官的施政意圖。而規劃編制部門的專業知識和行業操守在行政權利面前處于絕對的弱勢，由此形成具有強烈領導意識的“市長規劃”。政府各部門這種片斷式的規劃參與使規劃編制淪為一項單純的技術性工作，忽略了規劃編制的行政性和法定性，對規劃成果的審批和實施都帶來不良影響。

　　因此，如何建立政府和規劃編制部門互動的規劃參與機制，制訂以科學分析和論證為基礎的，既能體現規劃專業知識，又能體現政府施政意圖的綜合協調的編制框架顯得尤為重要。進一步強調突出政府組織規劃編制的職能，明確政府各部

瀝青麻筋是有選有上等的麻筋，浸泡在技術人員研發的一款具有防腐性，瀝青為主要材料的添加劑里面的一款產品。麻筋具有質地輕、強力大、防蟲防霉、靜電少、織物不易污染等特點。瀝青是由不同分子量的碳氫化合物及其非金屬衍生物組成的黑褐色復雜混合物，是高黏度有機液體的一種，呈液態，表面呈黑色，可溶于二硫化碳。瀝青是一種防水防潮和防腐的有機膠凝材料。本產品主要用在伸縮縫、沉降縫等填縫材料。本產品施工非常方便，替代了原有的麻煩施工方法。我們一般是桶裝的，只需要采購后，取出來就可以使用。瀝青麻筋主要起防水、防雜物進入沉降縫內的作用，在填塞過程中，應填塞密實、牢固，在材料選用上，要選用優質合格的材料，麻筋為新的未變質的麻筋。

門參與規劃的法定性和主要參與內容和程序。在參與過程中，既可令政府各部門對城市規模、用地布局等規劃指標的科學性產生認同感，同樣也可以根據政府的施政意圖，與規劃編制部門進行協調，形成合理的城市發展框架，這樣不僅有利于城市規劃的管理和實施，還可以為政府各部門樹立良好的形象。

　　3.2 規劃編制部門的專業性和獨立性

　　改變目前名義上由政府組織編制總體規劃，實際上變成規劃部門的部門性工作的實際狀況，強化規劃編制程序的法定性與成果的公開性。可以考慮運行的一種模式是：由政府直接授權規劃委員會（由政府官員與社會行業代表共同組成）來組織規劃編制和審批，并受理規劃質詢；規劃局負責規劃的實施管理與監督；規劃編制人員作為公共政策研究人員進行規劃編制與研究，擺脫企業生產的色彩。這樣，在弱化了行政控制和排除經濟利益干擾的基礎上，才能保證規劃部門參與的專業性和獨立性。

　　4 規劃職能部門與相關職能部門協調的規劃參與

　　4.1 規劃參與的必要性

　　城市規劃的編制和實施管理作為政府在空間關系上協調各方利益的工具，規劃編制和管理調整對象涉及到利益的各種類型，有經濟利益、政治利益、社會利益、環境利益、景觀利益等，而與這些利益相聯的對象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部門利益的政府職能部門和社會團體、個人，利益關聯性的對象之廣、層面之全、關系之緊是規劃編制和管理矛盾性突出的根本原因。

　　在以往的城市總體規劃編制過程中，與規劃實施相關的政府職能部門規劃參與的程度并不高，基本上都是為規劃編制提供相關的統計數據和技術依據，規劃設計人員根據國家規定的技術經濟指標進行相關的用地布局，并沒有充分考慮相關的部門利益，由于部門之間缺乏利益協調，從而阻礙了規劃的順利實施。而在專項規劃的編制過程中，各職能部門從本身的部門利益出發，忽略總體規劃和分區規劃的基礎性，造成不同層次規劃的沖突，嚴重削弱了城市總體規劃本身的嚴謹性和法定性。

　　隨著政治民主的推進，權與益的明晰，維權法制的健全，各部門利益群體對自身利益的訴求，對規劃參與權和自身話語權、知情權的強烈需求，使規劃對于各相關部門的公開和參與的開放性要求成為一種必須。規劃部門必須通過相關職能部門的規劃參與協調不同利益，以達到規劃的科學合理和共贏性。

　　4.2 在利益協調的規劃參與過程中，強調規劃部門的權威性

　　溫家寶總理指出：“城市規劃是一項全局性、綜合性、戰略性的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域。”城市規劃是非常綜合的規劃，它關系城市發展的性質、規模、布局，關系城市發展的長遠和全局。也許由于規劃工作的不夠細致和相關專業知識的缺乏，在規劃布局方面會出現利益失衡的問題。但是。城市規劃的專業性質確定了其在利益協調的規劃參與過程中的主導性和權威性，在綜合協調和科學分析的前提下，各部門的利益實現必須符合城市規劃的既定安排，體現各部門發展意圖的各類專門性規劃必須服從城市總體規劃的統一要求。

　　4.3 建立規劃咨詢委員會參與制度，強調部門規劃參與的行政責任制

　　由各部門的行政官員和相關專業的專家組成規劃咨詢委員會，參與城市規劃的編制程序，保證各部門意見的即時和全面參與，在各部門之間、各部門和規劃部門之間綜合協調，達成共識，避免單獨利益或單獨意見對規劃的影響。對基于各部門形成的共識所制訂的規劃決策，制訂相關行政管理條例，提供行政保障。各部門在主動協調，積極配合上都負有不可推卸的責任，必須主動積極參與，保證規劃編制和實施管理的一致性，而不是僅僅依靠事后監督。對于由于規劃參與力度不夠或是違反規劃獲取部門利益的行為，上級政府將通過行政效能監察追究相關部門主要負責人和承辦人員的責任。

　　5 公眾參與與聽證機制

　　城市規劃是城市建設的“龍頭”，直接影響到城市未來的發展戰略與布局。其從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點則是公眾，因而城市規劃的本身應該尊重和體現公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務的主體，對一方的服務設施與環境最知情，具有相當的發言權。讓公眾參與城市規劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學化，而且增強了人們參與城市建設的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現的則是公眾的知情權和參與決策權。問計于民，集思廣益，可避免“拍腦袋”式的決策與“暗箱”操作。

　　近幾年來，公眾參與已引起各級領導的高度重視，但在制度上還沒有保障，在形式上還比較單一；公眾參與的積極性還不高，渠道途徑尚不暢通完善，還處于初始階段；公眾參與范圍雖然已呈現出多元化的趨勢，涉及道路、市政管線、環保綠化、公共設施、城市特色、文化景觀、歷史遺產等諸多方面，但主要集中在形體規劃上，公眾參與的深度和廣度還遠遠不夠。另外，目前公眾參與已取得初步成效，但尚缺乏連續性和互動性，參與—反饋—再參與的機制并沒有形成。

　　城市規劃的公眾參與制度的建立、發展和完善，是一個漸進的過程，這個過程與整個國家政治體制改革的進程密不可分，它需要整個社會民主發展的大環境條件的提升。因此推進城市規劃公眾參與的態度要積極，步伐要穩妥，尤其應當處理好以下幾個問題。

　　（1）建立公眾參與規劃的組織機構

　　建議成立由市人大和市政協牽頭，人員包括人大代表、政協委員以及有代表性的群眾等人員組成的“公眾參與規劃委員會”，來負責組織公眾參與規劃工作，同時也作為人大、政協評議城市規劃工作的重要依據。

　　（2）公眾參與活動要注重多層次、多形式的規劃宣傳

　　規劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節目、英特網定期向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，給市民提供一個了解規劃的機會。同時還可邀請市民參加城市規劃的展示會、論證座談會或聽證會；聘請市民為城市規劃監督員；有條件的城市要盡快建設專門的城市規劃展覽館。

　　（3）將公眾參與深入到城市規劃決策機制，建立公眾參與規劃制度保障。

　　西方發達國家的城市規劃，公眾參與是法定的規劃程序，是城市規劃決策的重要依據。中國可借鑒其先進的規劃經驗，將公眾參與規劃進入立法內容，要求規劃的審批應有規劃對公眾意見的處理目錄，從全民意識和法制角度上保證規劃的科學性和有效性。

　　（4）延伸公眾參與活動，通過公眾參與，強化規劃監督管理工作職能。

　　在與公眾溝通的過程中，對全面而宏觀的規劃最感興趣的是專家；而眾多建設單位更關注的則是規劃的實施與管理；對于普通市民來說，最關切的卻是規劃的監督與檢查。因此，后兩者也成為公示與公開的重要方面。有關規劃審批的程序與周期，各項規劃管理的法規、規定、規范和技術指標，控制性詳細規劃的調整，規劃方案的評審等。這些涉及市民百姓切身利益的內容，要逐步地向社會公開并引入公眾參與機制，保證社會相對公正、公平，實現社會共同長遠的利益保障。

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